国家全域旅游示范区创建单位——桂东县八面山日出。 邓稳高 摄

《办法》施行后，南岳等热门景区将科学控制黄金周客流量。郭立亮 摄

《办法》鼓励发展特色乡村旅游。图为江永勾蓝瑶寨舞龙。（资料图片）

国家全域旅游示范区创建单位——张家界市张家界大峡谷玻璃桥。宋戈摄

　　12月2日，省人大常委会上通过的《湖南省实施<中华人民共和国旅游法>办法》(以下简称《办法》)， 作为全国首部贯彻实施《中华人民共和国旅游法》的省级地方性法规，率先以《办法》贯彻实施《旅游法》，开创了为全域旅游发展保驾护航之先河。

　　2014年7月，我省成立《湖南省实施<旅游法>办法》起草小组，2015年5月向省法制办提交立法草案送审稿，2015年11月湖南省政府常务会审查通过了《办法》(草案)》，2016年12月2日，湖南省十二届人大常委会第二十六次会议在对《办法(草案)》进行第三次审议后最终获全票通过。《办法》起草历时两年多时间，其间，为全面贯彻落实湖南旅游发展大会对实施全域旅游发展战略的决策部署和湖南省第十一次党代会对建设全域旅游基地的决策部署，省人大财经委、省人大法工委和省政府法制办精心指导、强力推动，做了大量立法调研和论证工作。

　　据了解，云南、浙江、北京、广西等省市区都是通过修订省《旅游条例》形式来贯彻落实《中华人民共和国旅游法》，我省是目前全国唯一以出台《办法》来贯彻实施《旅游法》的省份，实施措施更为具体可行。

　　新出台的《办法》共分6章38条，主要在旅游规划与促进、旅游经营、旅游监督管理、法律责任等方面，针对县级以上人民政府、包括旅游主管部门在内的涉旅部门、旅游市场主体、旅游者作出相应规定，并明确了相应的法律责任。

　　《办法》在全国刷新“五个第一”

　　《办法》在全国刷新了“五个第一”：第一个通过制定《办法》来贯彻落实《旅游法》的省；第一个为全域旅游提供地方性立法保障的省；第一个在地方性旅游法规中明确旅游用地政策的省；第一个将旅游综合协调机制写入地方性旅游法规的省；第一个以地方立法明确旅游市场综合监管机制的省。

　　“十大亮点”为全域旅游保驾护航

　　湖南省第十一次党代会上，省委书记杜家毫在所作的报告中提到，湖南将建设全域旅游基地，打造国内外著名旅游目的地。而《办法》也对全域旅游发展作出了相关规定，“十大亮点”为全域旅游保驾护航。

　　1 强化县级以上人民政府法律责任

　　全域旅游是拉动县域经济发展的新引擎。全域旅游有五个“全”，旅游景观全域优化、旅游服务全域配套、旅游治理全域覆盖、旅游产业全域联动、旅游成果全民共享。全域旅游的发展离开县级以上人民政府的推动，寸步难行。《办法》中，有一个高频词汇“县级以上人民政府”，共18次出现在16条法律条款中。其中，第2条、第6条、第25条中明确了县级以上人民政府在促进旅游业发展中的统领地位，是《办法》的突出亮点。

　　《办法》明确提出县级以上人民政府应当因地制宜、科学规划、合理布局、差异发展，有序、有效推进全域旅游发展战略。具体到建立部门联席会议制度；组织编制旅游发展规划和重点旅游资源开发利用专项规划，并组织对规划执行情况进行评估，评估结果向社会公布；统筹安排通往旅游景区的交通建设项目，合理布局旅游交通线路，设置旅游指示标识；合理规划、建设游客集散服务中心、游客休息站点、医疗救护站点、厕所等旅游公共服务设施；将全省重大旅游项目用地纳入土地利用总体规划和年度计划；规划建设房车露营地、自驾游基地，完善自驾旅游服务保障体系，为自驾旅游者提供道路指引、医疗救助、安全救援等方面的服务；鼓励和引导旅游经营者发展乡村、工业、研学、体育、养生、会展旅游等新型旅游产品；推进旅游标准化管理、旅游人才的培养；制定旅游市场综合监管责任清单；建立健全执法机制、旅游投诉处理制度等。

　　《办法》中对不核定、公布景区最大承载量；不依法审批旅游相关许可事项；不依法受理、处理旅游举报和投诉，查处旅游违法行为；不履行旅游市场监督管理职责；不依法履行高风险旅游项目安全监管职责，造成旅游安全事故的；其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为，存在这六种行为之一的，都要对县级以上人民政府及旅游主管部门和有关部门直接负责的主管人员和直接责任人员依法给予行政处分。

　　2 确立旅游统计的法律地位

　　旅游统计是一项极其复杂的系统工程。要适应全域旅游的发展，旅游统计一定要准确反映全域旅游下旅游业对GDP的贡献情况，反映农民增收得实惠的情况，反映游客的消费情况，没有准确的统计数据，就很难对全域旅游作出科学合理的判断与决策。 旅游统计的内容及范围的界定，也必须突破原有景点旅游模式，向全域旅游模式转变，即从门票经济向产业经济转变。

　　可喜的是，《办法》规定，省旅游主管部门应当会同省统计主管部门完善旅游统计指标体系和调查方法，建立科学的旅游发展考核评价体系，开展全省旅游产业监测。并要求县级以上人民政府旅游主管部门应当完善旅游信息统计制度、旅游信息发布制度、旅游信息监管制度，准确提供旅游市场信息。

　　3黄金周科学避免“人山人海”

　　旅游进入大众时代，旅游成了人们的“刚需”。但由于假期集中，旅游产品供给跟不上消费需求，致使每到旅游旺季，一些景区人满为患，有的已经超过景区的承载量。今年国庆，我省武陵源核心景区、南岳、凤凰古城、山、岳麓山、岳阳楼君山岛6家景区接待游客单日就超过了10万人次。这种超额意味着安全隐患增大，也不利于旅游资源的保护。

　　黄金周“煮”成了“黄金粥”，不仅景区不堪负荷，人们的旅游品质和安全也大打折扣。

　　如何让人们在黄金周品质出游？湖南在“十三五”旅游业规划中，大力发展全域旅游，现已有31个地方成为国家全域旅游示范区创建单位。《办法》中要求县级以上人民政府鼓励有条件的地方利用荒山、荒地、荒坡、废弃矿山、石漠化土地等开发旅游项目；鼓励和引导旅游经营者开发新型休闲养生旅游产品；鼓励合理利用、培育特色旅游村镇。

　　面对黄金周景区拥堵现象，南岳、凤凰、韶山、张家界等景区都做过一些行之有效的尝试。但如何短期内改变热门景区黄金周游客拥挤的现状？《办法》明确， 县级以上人民政府旅游主管部门应当在春节、国庆节等法定节假日期间，向社会发布主要景区的客流量、游览舒适度指数以及旅游饭店接待状况等与旅游者相关的服务信息。景区则利用公共媒体、移动多媒体、智能终端等信息化平台，实行景区门票预约预售，及时公布景区内旅游者流量。在旅游高峰期，景区应当启动周边道路、区内停车、公交车辆等交通运力错峰接待机制； 实行分时入园、景点限时逗留、快速通道等旅游者疏导分流机制。游客数量达到景区最大承载量时，应当暂停游客进入景区。

　　4 拓展乡村旅游发展空间

　　回归田园，是中国人千百年的梦想。乡村旅游既是全域旅游整合资源中的重点，也是旅游扶贫的重要手段。近年来，我省乡村旅游发展迅速，一日游，周末游、短途游，大多是乡村旅游。但乡村旅游如何转型升级？如何在全域旅游发展中避免千村一面的形象？

　　《办法》对促进乡村旅游发展作出了规定，提出县级以上人民政府应当根据旅游发展规划编制并组织实施乡村旅游发展规划。将乡村旅游纳入新农村建设、扶贫开发、现代农业、新型城镇化建设和城乡一体化发展整体布局，加强乡村旅游基础设施和公共服务设施建设。省旅游主管部门应当会同质量技术监督、农业等部门制定并推行乡村旅游规范标准和等级评定体系。县级以上人民政府旅游主管部门应对乡村旅游的接待设施、安全管理、环境保护、服务质量、特色项目等方面给予指导，支持和帮助乡村旅游经营者规范经营，提高服务质量。

　　5 高风险旅游项目谁来监管？

　　越来越多的人喜欢玩些惊险刺激的项目，蹦极、热气球、缆车、漂流、摩托艇、滑翔伞等项目中发生安全事故也时有耳闻。但相关上位法对这些高风险旅游项目的安全监管没有明确的规定，导致监管不到位，出现事故后，容易出现责任不清、相互推诿的情况。

　　高风险旅游项目谁来监管？《办法》作出了规定：利用滑翔机、载人气球、载人飞艇等实施高空旅游项目的，由民用航空管理部门监管；利用客运索道、大型游乐设施等特种设备实施高速旅游项目的，由特种设备安全监督管理部门监管；利用摩托艇、游艇、游船等实施水上旅游项目的，由海事部门监管；从事蹦极、攀岩、潜水等体育旅游项目的，由体育部门监管。

　　《办法》对大部分高风险旅游项目的安全实现分部门监管，明确责任，可操作性强，是一个大的突破。

　　6 俱乐部、车友会、协会能收客吗？

　　今年国庆黄金周，湖南的自助自驾游占到整个旅游市场的85%到90%左右。自助自驾游高峰的背后，是各类俱乐部、车友会、自驾游协会和机构的蓬勃发展。据统计，目前湖南省各类户外自助自驾游协会（俱乐部）达60多家，但也存在对旅游者的安全保障乏力等诸多隐忧。

　　《办法》第十四条要求县级以上人民政府规划建设房车露营地、自驾游基地，完善自驾旅游服务保障体系，为自驾旅游者提供道路指引、医疗救助、安全救援等方面的服务。同时 第十七条规定：俱乐部、车友会、协会以及其他召集旅游者的组织和个人，未取得旅行社业务经营许可的，不得从事以营利为目的的旅游经营活动。

　　7 网络能经营旅行社业务吗？

　　近年来，随着互联网的发展，网络、微信、QQ群甚至一些APP上充斥着大量资质不明、真假难辨的低价揽客信息，给旅游者的财产和人身安全带来隐患。互联网时代，网络订票、订房、订线路、订门票都非常快捷方便，但也有不少人遭遇骗子，一场愉快的旅游变成了不堪回首的经历。

　　网络不能成为旅游管理的真空地带。《办法》明确，通过网络经营旅行社业务的，应当依法取得旅行社业务经营许可，在其网站首页或者从事经营活动的主页醒目位置公开其营业执照登载的信息或者其营业执照的电子链接标识，并标明其业务经营许可证信息。旅行社新增网络旅游经营业务的，应当书面告知其所在地县级旅游主管部门。

　　因此游客在网络上订制旅游时，应睁大眼睛分辨其有无营业执照。选择具有相应经营资质的提供交通、住宿、餐饮、游览、娱乐等代订服务。同时，对方还应与你签订纸质或者电子形式的合同，提供真实、可靠的旅游服务信息。

　　8 对黑车黑船黑导、欺骗强制购物坚决说“不”

　　旅游中的交通安全、零付团费、“黑导”一直是游客反映最多的问题。近年来，湖南通过开展“两打击一整治”专项行动，规范市场秩序，取得了显著成效。

　　《办法》总结经验，要求从事旅游营运的车辆和船舶都必须有资质，不得擅自变更线路，不得擅自换车换船，不得擅自搭载无关人员，不得中途甩团甩客。降低服务标准的，应当退还多收的费用。

　　《办法》规定，从事导游活动，应当依法取得导游证。禁止伪造、变造导游证。对欺骗、强制购物，《办法》细举了未经书面同意、威胁恐吓、非法营业、以次充好、掺假、收取回扣等七条。

　　9对不文明游客说“不”

　　旅游是一项发现美、欣赏美、享受美的活动，更是一项创造美的活动。为创造文明旅游的环境，提高公民文明旅游的素质，塑造中国礼仪之邦的形象，国家旅游局近年来大力倡导文明旅游。

　　《办法》要求，县级以上人民政府及其有关部门、新闻媒体应当开展文明旅游宣传教育，引导旅游者、旅游经营者及其从业人员和旅游地居民增强文明旅游意识、遵守公共文明秩序，倡导和培养健康、文明、环保的旅游方式。

　　对不文明行为，《办法》分别列出了旅游从业人员和旅游者在旅游活动中的行为“负面清单”，并提出，省旅游主管部门应当建立健全本省不文明旅游行为记录制度。造成严重社会不良影响的，应当按照国家规定纳入旅游从业人员、旅游者不文明行为记录，并向社会公布。

　　10 对投诉明确办结时效

　　作为游客，在外旅游遭遇不快，想要投诉不知道打哪个电话？打了电话，又怕杳无音信，没有回音？在湖南旅游，你不用担心了。

　　《办法》规定，旅游主管部门收到投诉后，对不符合受理条件的，应当在五个工作日内告知投诉者；对符合受理条件且投诉事项属于旅游主管部门职责范围内的，应当在六十日内办结；对于投诉事项属于其他部门职责范围内的，旅游主管部门应当在五个工作日内移交，其他部门应当在六十日内办结，并自办结之日起五个工作日内将办理结果反馈给旅游主管部门，由旅游主管部门告知投诉者。投诉事项简单或者属于紧急情况的，应当及时处理。

　　链 接

　　《湖南省实施〈旅游法〉办法》学习宣传贯彻措施

　　即将于2017年1月1日正式施行的《湖南省实施<中华人民共和国旅游法>办法》（以下简称《办法》），具有多方面的突破和创新，得来不易。省旅游局已下发了《关于学习贯彻湖南省实施〈旅游法〉办法的工作方案》，明确了学习任务、步骤和方式，并安排了专项经费保障宣贯活动。

　　计划利用广播、电视、新媒体等平台向全省旅游行业和社会公众广泛宣传《办法》；

　　计划将《办法》贯彻落实情况列入2017年度全省旅游产业绩效考核内容；

　　计划与有关部门沟通协调，抓紧形成紧密配合的良好工作机制；

　　计划发挥各级旅游协会自律、教育引导职能，动员广大旅游企业自觉学法、遵法、用法和守法；

　　计划邀请省人大代表、委员和相关部门对贯彻落实《办法》的情况进行检查指导；

　　计划在全省旅游系统举办一次学法知识竞赛。

　　通过开展以上工作，全面推进依法兴旅、依法治旅，真正实现湖南旅游业可持续健康发展，为建设富饶美丽幸福的新湖南作出新的更大贡献。

　　（王朝辉 整理）