湖南农业大学教授、博士生导师，经济学院投资系主任 匡远配

　　【转型期的“三农”发展】
　　
　　市场化、工业化和城镇化的共同作用和纵深推进，中国的经济社会结构和形态加速向“半耕社会”演进，农村经济社会形态和结构正在发生深刻而复杂的变化。以农业为本的发展思路有效地推进了农业转型，例如在农业经营“六化”（规模化、机械化、集约化、专业化、社会化和组织化）、农业生产率和农业竞争力实现大幅提高，粮食生产实现了“十一连增”，农业多功能、农业可持续发展得到重视。“三农”转型就是要从根本上解决“三农”问题，步入现代化的发展轨道。
　　
　　但是，转型期“三农”发展进程中面临与现代化目标不相一致的困境，“三农”转型发展并没有齐驱并进，农业转型没有有效带动农民转型和农村转型，农村问题、农民问题仍然存在并涌现了更具挑战的新问题。目前，农村经济社会转型进入深水区，解决“三农”问题的核心与关键是农地流转。
　　
　　正是在这一背景下，国家提出了明确所有权、稳定承包权、放活经营权，鼓励农地流转。截至2014年底，全国家庭承包耕地流转面积达到4.03亿亩，占比达30.4%。农地流转确实引起了一系列的根本性变革，但是忽视了农民主体和农村问题这两个战略支撑点，导致农民转型、农村转型滞后于农业转型，例如农民就业不充分、难以市民化，城乡差距继续存在，农民社会保障、基层治理等一系列难题出现。如果从农村经济社会多重转型大背景中考察，农地流转对“三农”转型发展的作用进程和效果也是非均衡性。
　　
　　【内部逻辑联系及作用机理】
　　
　　从根本上看，转型是一个社会整体制度系统变革过程。“三农”转型是整个经济社会转型中的一部分，是一定时期内农村经济、社会结构发生根本性变化的过程，是农村生产力和生产关系全面变化的过程，也是一个“三农”发生分化和“三农”现代化目标得以实现的过程。
　　
　　“三农”转型是农村经济社会结构变迁的基本目标和最重要内容，农地产权制度和“三农”转型因为同时内嵌在农村经济社会转型中而存在客观联系。从“两权分离”到“三权分置”是对农地产权的进一步分割，是对农地制度的创新。于是，农地流转自然与“三农”转型存在亲缘关系。
　　
　　农地流转是“三农”转型的一部分，两者存在内容上的吻合和协调。农地流转是“三农”转型的具体体现、路径和要求，农地流转的整体态势与“三农”转型过程密切互动，“三农”转型速度决定了农地流转市场发展的速度。
　　
　　“三农”转型与农地产权紧密相连，不同关联的产权特征影响着不同的转型推进。“三农”转型之间对农地流转不同的要求之间，存在相互交织的协调与制约关系。
　　
　　【总体演化】
　　
　　农地流转的农业转型效应分析：在粮食“十一连增”的背景下，中国农业正在告别几千年小农经济步入现代大农业。其主要特征为：农产品转向总量基本平衡的结构性、地区性相对过剩和买方市场，农业形态转变为质量农业；农业资本品有机构成不断提高，农业资本化增强；农业增长方式向资本、技术密集型方向转变；农业生产组织呈现出规模化、专业化、合作化的“制度特性”，这些预示着农业转型进入深化期。但是，家庭承包经营制度始终是“三农”转型的基本制度特征，农地细碎化经营特征和农村生产方式没有发生根本变化，因而农业制度变迁更能体现哈耶克自发秩序的本质，这也是理解农业转型阶段性和演化特征的基础。
　　
　　农地流转的农民转型效应分析：伴随农业转型升级必然推进农民转型。农业现代化经营明显地改变了农村劳动力结构，2013年，农业劳动力的比重已经降到31.4％以下，表明我国已进入工业化的中期阶段，但是，农业劳动力就业结构变动滞后于产业结构变动。农村人口迁移和流动成为常态，“农工社会”中的社会流动机制助推了农村阶层分化和村庄精英外流。同时，在乡村稳态社会结构下，农民工很难从根本上改变职业属性和角色，很难实现真正意义上的农民转型。
　　
　　农地流转的农村转型效应分析：农地流转改变了农村社会的基石，推动建立在普遍主义基础上的公共社会关系的构建。中国强农惠农富农政策有效扶持了农业农村发展，培育了农村的巨大消费需求，实现了农民增收“十一连快”和农村消费需求“十一连扩”，城乡消费和收入差距有缩小趋势，一体化进程和农村转型加快。但是，农村基层治理的现代化转型并未得到真正的实现。
　　
　　【区域差异】
　　
　　结论1：农地流转对“三农”转型的效应总体上是渐进性的、温和的，体现为EI都小于1。农地流转对农业转型、农民转型作用力量（EI值）和方向（符号）上存在明显的区域差异，对农村转型作用方向全国基本一致，作用力有大小之分。
　　
　　结论2：
　　
　　（1）农业转型效果好、农民转型效果也好的是第三象限，包括上海、吉林、广东等3个省；农业转型较好而农民转型需要加强的处于第二个象限，主要省份有、安徽、福建、天津、四川、陕西、江苏、辽宁、北京、宁夏、海南、江西、广西、湖北、湖南、浙江、河南、重庆和山东18个省；农业转型效果较差、农民转型较好的处于第四象限，主要有青海和内蒙古2个省；农业转型和农民转型都较差的处于第一象限，有新疆、河北、山西、云南、贵州、甘肃和黑龙江7个省。
　　
　　（2）农业转型效果好、农村转型效果也好的是第三象限，主要省份有四川、湖北、福建、山东、湖南、吉林、江西、江苏、北京、辽宁、广东、上海、宁夏和浙江14个省；农业转型较好而农村转型需要加强的处于第二个象限，包括天津、广西、安徽、河南、海南、陕西和重庆等7个省；农业转型效果较差、农村转型较好的处于第四象限，主要有山西和黑龙江3个省；农业转型和农村转型都较差的处于第一象限，主要有青海、新疆、贵州、甘肃、云南、内蒙古和河北7个省。
　　
　　结论3：
　　
　　（1）农地流转“三农”转型效应的“三好学生”是沪、辽、粤3省。这三个省份是属于沿海地区，这是两个方向的互促作用的结果：一是农地流转促进农业转型，进而实现农民转型和农村转型；二是工业化（包括乡镇企业）、城市化发展为农民转型、农村转型提供了初始条件和拉动力，农民转型和农村转型彻底倒逼着农业快速转型。
　　
　　（2）“三农”转型需要同时发力的是新、冀、滇、贵、甘5省。农地流转受到农地产权制度和确权进程的制约，“三权分置”下的农地流转推进缓慢。农地流转转型效应只有在一系列促进农村经济社会发展政策综合作用下才能顺利有效。这5省中大多属于西部地区，农业发展的资源禀赋差，弱化了农地流转“三农”转型效应：云南、贵州、甘肃属于土地制约型，河北属于水资源约束型，新疆属于气候约束型。农地自发流转和小农经营的自我调适，很难实现农业转型。而且工业化和城市化对“三农”转型的拉动力不足。
　　
　　（3）农业、农民转型好而农村转型需要加强的是皖、津、陕3省；农业、农村转型好而农民转型需要加强的是京、闽、川、苏、鄂、湘、浙、吉、鲁、宁10省。农民、农村转型好，但是农业转型需要加强的只有山西省。
　　
　　（4）农业转型好，而农民、农村转型需要加强的是琼、赣、桂、豫、渝5省；农村转型好，但是农业和农民转型需要加强的是黑龙江；农民转型好，但是农业和农村转型需要加强的是青海和内蒙古。
　　
　　【政策建议】
　　
　　（一）顶层设计，实现农地流转“三农”转型“三位一体”发展
　　
　　理顺“三农”转型的内部逻辑，坚持“以人为本”的价值导向和“工业反哺农业、城市支持农村”的决策思路，将战略重心移向农业转型、农民转型、农村转型的“三位一体”发展上来，深层思考和长远的谋划农地流转。（1）用确保国家粮食安全作为农地流转的基点。在现实国情下，推进农地流转必须实现保障农产品和粮食供给安全的基本目标。从土地流转的产权属性、功能属性、供求关系等三个维度构建和完善农地治权结构，保护耕地，建立保障粮食安全的激励和约束机制。（2）用统筹思想引领农地流转。农地流转具有非独立性，在农地流转以后，要关注“三农”在城乡关系和国家政策中的弱势地位，更要关注农民分化、农业资本化和农村生态危机等问题。切实打破城乡隔阂，切实负起农村地区公共服务建设提升的责任，加快社会主义新农村建设，缩小城乡差距，促进农村社会进步。（3）用包容思想指导农地流转。抛弃“农业变工业、农民变职工、农村变城市”的“三农”转型之路，选择一条包容性的、可持续的“三农”转型道路，使农民成为农业现代化的主力军，以及城镇化、工业化发展的参与者和成果分享者，农村建设成新社区。（4）依法依规保障农地流转。确定农地用益物权，要在确权颁证的基础上制定农地流转法规，从法律上保证农民享有农地的完整权能。制定土地登记法与土地合同法。在农地确权颁证、产权改革的基础上完善政策体系，校准政策目标，显著提高推进农地流转的政策绩效。
　　
　　（二）实现农地流转动力的权衡：政府与市场耦合
　　
　　在整个农业与农村社会转型中，政府介入和政策偏好是内生的，需要进一步彻底理清政府与市场的边界问题。（1）政府应转换职能。政府职责重在为创造良好的市场发展环境提供公共服务，降低土地权利交易成本。率先实施确权政策，使得农地经营权可抵押、质押支持农业发展。建立有效的现代社会管理宏观环境，依法规范农地流转市场行为，促进农地流转市场健康、快速发展。（2）推进农地流转的市场化改革。规模的扩张仅仅是实现农村经济社会变革手段，需要进一步实现农地市场化改革的目的。针对农地隐性市场对症规制导向促进农地流转。以保障农地产权为核心，给予农民通过契约自由选择和交易农地产权的权利，流转收益应归承包农户所有，要创造条件推进农地自发流转。（3）将自上而下制度安排与自下而上需求推动有机结合起来。
　　
　　（三）保护以家庭经营为基础的小农经济和中产阶层
　　
　　（1）坚持和完善农村基本经营制度不动摇。以土地的“集体所有、家庭承包、多元经营、管住用途”为主线制度内核，将成为中国新型农业经营模式的基本架构（罗必良，2014）。需要创新农业经营体系，大力培育农业社会化服务组织，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，努力走出中国特色新型农业现代化道路。（2）保护以家庭经营为基础的小农经济。中国农业生产的格局是传统小农户和新型农业生产主体长期并存，规模农户与小规模农户将长期并存，生存型农业和现代农业形式兼具（张晓山，2015）。天然障碍、社会治理性矛盾和成本劣势，决定了资本主义大农场经营往往失败。农户经营与农业企业混合型经营是中国现代农业的未来发展态势，以家庭经营为基础的小农经济决定着农业转型的路径选择。（3）保护中产阶层。中间阶层的逐步消失瓦解了小农体系。未来农地流转市场目标导向是“小而精”的家庭农场（黄宗智，2014）。保护以家庭式全职务农、经营中等农地规模为代表的中农阶层的兴起。
　　
　　（四）“四化同步”促进农地流转的“三农”转型效应提升
　　
　　农业农村仍然是“四化同步”发展的短板。农地流转需要工业化、城市化的外部条件和相关制度保证（陶然等2005），不可能在没有解决农民离农出路的情况下就简单地强制流转农地。一是破除城乡二元体制，构建以工促农，以城带乡，工农互惠，城乡一体的新型工农城乡关系，也要实行农业消化过剩产能、农村提供转型升级的空间，要把扩大农村消费需求政策作为强农惠农富农政策的重要组成部分（尹成杰，2015）。二是农地流转要与工业化、城市化建设同步。围绕新型工业化、城镇化，大力促进农村二三产业转型升级发展。用城市居民的包容度和制度的灵活度推进市民化实现，要形成农民能够分享工业化与城市化的制度支撑，创新让农民自由选择土地和城镇社会保障的良性城市化机制。三是农地流转要与社会保障体系建设同步。解决农民工的社会保障问题，进一步完善农村的保障制度，建立健全符合经济发展水平的农村保障体系。消除城乡户籍之间的差异，改革各项保障制度与户籍挂钩的政策。四是发展新型农业，要坚持用“全产业链”的思维不断优化产业结构，转变农业发展方式，推进和提高土地流转和农业现代化的水平。
　　
　　（五）建立和完善农地流转的治理机制
　　
　　要建立适应农地产权转型的基层社会治理新机制。（1）适应乡村社会分化背景下的民主参与，对农村实行“赋权、享利”的治理形式实现农地资本收益，让农民自主治理社区事务实现农村的转型。把农地流转的选择权真正交给农民，建立农民所有、农民所治、农民所享的经济组织，提升留守农民组织化程度。实现乡村民主和村民自治，形成人格化的产权主体和产权治理机制。（2）要充分尊重农民群体作为农地流转真正主体的原则性，从保障农民权益的角度推进土地流转。建立和完善农地流转收益的分配机制，设置侵权后的救助和补偿机制。（在农地流转中，要发挥参与性控制的“重建秩序”的“安全阀”功能（胡联合，胡仁光，1994）。（3）适应流动的乡村治理空间结构调整和机制转型，坚持因地制宜、分类指导原则，推进农地流转。对于始于外部社会工业化的引力，农业人口大量流出的中西部农村，需要重新修复小农经济结构，实现农地流转和“民工”迁徙的平衡。（4）分类指导农地流转。对于三维一致性模式，要么是锦上添花，要么是全面改造。对于“二一”发展模式，主要是查漏补缺，精准转型；对于“二一”发展模式，需要借力发力，用已经转型的撬动尚未实现转型的重头。
　　
　　（作者系湖南农业大学教授、博士生导师，经济学院投资系主任。本文原标题为《农地流转的“三农”转型效应：总体演化和区域差异分析》，内容有所删减。原文系全省改革进行时的“思与行”暨第六届湖南省社会科学界学术年会特等奖论文。）

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