十八届三中全会：纪检体制改革期待破局

　　对于十八届三中全会可能商讨的议题，反腐无疑是公众最予以厚望的事项之一，其中反腐机构改革尤其备受关注。据《中国新闻周刊》了解，今年4至5月，中央纪委监察部就对其内设机构进行了调整，以期反腐工作更有效率。但从全国层面来看，目前整个反腐体制则显得过于分散，难以形成合力。从长远来看，纵向垂直管理、横向整合反腐体系是大势所趋。

　　11月5日，中央纪委副书记张军做客中央纪委监察部网站，就“改进巡视工作，强化巡视监督”与网友进行在线交流。

　　在提问环节，不少网友提出对纪检体制改革的关注和建议。一位名为闫一时的网友认为，十八大之后中共中央反腐力度之大、效果之明显有目共睹。从现在报道查处的反腐案例来看，这些案件多数是中央巡视组和网络举报首先发现或曝光的，而同级纪检组织主动查处的则很少。

　　为此，网友闫一时提问说：“请问张书记，如果不进行纪检体制改革，在同级党组织领导下的纪检组织，如何能真正发挥监督作用？”

　　网友百灵鸟也提出类似的问题：“张书记，基层纪检改革势在必行，同级党委领导下并不能发挥很好的监督作用，你认为如何？”

　　近年来，无论是在学术界还是在实务部门，改革现有纪检体制的呼声日益高涨。今年8月27 日，中共中央政治局会议通过了未来5年惩治和预防腐败体系规划，其中重点提到了“要改革党的纪律检查体制”。为此，公众对改革现有纪检体制更是充满了期待。

　　中共十八届三中全会将于11月9日召开。对于此次会议可能商讨的议题，反腐无疑是公众最予以厚望的事项之一，其中反腐机构的改革和调整备受舆论关注。甚至有观察家预测，十八届三中全会后，中共的纪律检查体制将有所改革。

　　条块分割引致职能分散

　　9月2日，中央纪委监察部网站在整合机关5个网站的基础上正式创建开通。网站公开了中央纪委监察部组织机构的内部设置。

　　根据该网站信息显示，中央纪委、监察部合署办公，内设27个职能部门，其中负责联系中央国家机关和国有大型企业的纪检监察室4个；负责联系华北、东北、华东、中南、西南、西北等地方的纪检监察室6个；综合部门17个，中央纪委、监察部派驻纪检监察机构53个。

　　一位不愿具名的中央纪委人士向《中国新闻周刊》透露，今年4至5月，中央纪委监察部就对其内设机构进行了调整，由原来的8个纪检监察室扩至10个。纪检监察室，也称“查办案件室”。

　　这位官员进一步透露说，在此次调整中，原党风廉政建设室与原纠风室合并，成立“党风政风监督室”；原执法监察室和原绩效管理监察室也合二为一，成立新的“执法和效能监督室”。由此，目前中央纪委监察部的内设机构仍然是27个。

　　在上述纪委人士看来，中央纪委监察部组织机构内部设置的调整，与十八届二中全会提出的转变职能要求息息相关。“十八届二中全会提出转职能，一般都认为是政府的事，但实际上党的部门也需要转职能”。

　　“中央纪委机关转职能力度还是很大的，不仅机关内部机构该撤的撤掉，该合的合并，该交的交出，该减的精简，该放的放权。就连原来中央纪委参加各种领导小组共一百多个，现在已经砍掉近四十个，以后还要根据情况继续清理。”这位纪委人士透露说。

　　中央纪委监察部适时调整内部机关设置，目的是为了让反腐工作更有效率。纪检监察室由8个扩至10个，则意在增强反腐败力量。

　　制度反腐专家李永忠从军事角度分析认为，“整合就是要适度收缩战线。这些年，中国的反腐战线拉得太长。纪委的战线外扩得越来越大，由专门的监督机关到办案机关，再到纠风部门，又到执法检查部门等，离党内监察机关这一职能越来越远。因此要缩短战线，集中精力打歼灭战”。

　　但在全国层面，目前整个反腐体制则显得过于分散。按照立法和制度设计，中国反腐机构的布局大致是：在党内有纪检部门，在政府有监察、审计部门，在司法体系则有检察部门。

　　在中央层面，1993年1月，中共中央纪委和监察部(属国务院组成部门之一)合署办公，即“一套工作机构、履行党的纪律检查和行政监督两项职能”。按照职责分工，中纪委负责党内的纪律检查，监察部负责行政官员的违法违纪监督和处分。

　　在最高人民检察院之下，则设有反贪污贿赂总局，负责处理触犯司法的腐败犯罪行为。

　　此外还规定，国家审计署在审计中发现的违纪线索，要移交线索并协助配合有关部门查处相关重大案件。

　　学界将上述中国式反腐败机构布局称为“条块分割”。在反腐败学者、中央党校教授林吉吉看来，分散在纪委、监察局、审计局、检察院等部门的反腐力量，难以形成合力，造成各自为政，难以应对腐败的多样化。

　　对于反腐败机构体系过于分散问题，中央纪委驻国家粮食局纪检组长赵中权曾6月24日发表文章指出，反腐败的职能分散于各级纪检监察机关、政府专门设立的预防腐败局、各级检察机关及检察机关设立的反贪污贿赂机构之中，这些机构职能重叠、边界不清，难以形成反腐败的合力。

　　反腐机构之横向整合

　　2012年9月，珠海市横琴新区廉政办公室甫一成立，便引来社会关注。廉政办公室下设综合部、纪检监察部、审计监督部、反贪污贿赂和反渎职侵权部等4个部门，并成为珠海市纪委、监察局、审计局、检察院的派驻机构，接受这些部门的对口业务指导。廉政办公室成立之后，横琴新区将不再单设纪检、监察、检察、审计等部门机构。

　　对这一项新的改革尝试，广东省纪检部门显得尤为低调，甚至很少对外宣传横琴反腐机构整合。

　　但这并不能减少舆论的关注。媒体将上述廉政办公室比喻成内地版的“廉政公署”。它整合了纪检、监察、检察、审计等部门，成为中国内地第一个整体防治腐败的机构。

　　但这一创新很快就产生新的问题。如果按照现行宪法规定和党政机制的运行规律，横琴新区廉政办的推广将遇到很大的挑战，因为它不仅涉及政党运行机制，还涉及行政管理体制改革以及司法上的衔接问题。

　　比如，纪检监察属于党委系统，审计属于行政系统，检察则属于司法系统，如果三者合并，就要修改宪法、党章以及监察法，否则改革就缺乏法律支撑。

　　对于反腐败机构的横向整合，中纪委驻国家粮食局纪检组组长赵中权建议，对现有分散在纪检监察机关(预防腐败局)、检察机关(反贪污贿赂局)等反腐败专门机构进行整合，建立“国家反腐败委员会”，作为相对独立的反腐专门机构。

　　对此，一位不愿具名的学者保持谨慎乐观。他告诉《中国新闻周刊》，反腐机构横向改革难度最大。因为涉及党务系统(中央纪委)、政府系统(监察部与预防腐败局)以及司法系统(检察院)，改革需要三大系统达成一致，这不同于一般的机构改革。

　　破解“同体监督“难题

　　近些年，中央纪委、监察部派驻纪检监察机构所在单位发生的腐案件日渐增多，比如国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸案、原铁道部部长刘志军案、发改委原副主任刘铁男案等等。今年8月，上海高院纪检组副组长、监察室副主任倪政文嫖娼事件，再次引发学界对派驻纪检监察机构设置的反思。

　　这就是所谓的“同体监督”难题。实际上，为了破解这一难题，有关部门也做了不少改革的努力。2004年，中央纪委、监察部改革派驻机构的领导体制，将派驻机构由中央纪委、监察部和驻在部门双重领导改为由中央纪委、监察部直接领导。一年后，又对20个单派驻机构实行了统一管理，这在当时被视为纪检监察体制改革的突破点。其最大的突破，在于派驻机构从原来的受同级党委、上级纪委“双重领导”，改为由“上一级纪委统一管理，直接领导”。

　　针对反腐监督问题，在一些地方也做了一些改革试点。2007年11月，四川宜宾市南溪县撤销了全部15个乡镇纪委，设立了4个受县委、县纪委直接领导的片区纪委，他们分片包干全县乡镇，片区纪委不受乡镇党委领导。

　　这一“统一直管”的改革模式，破解了纪委受制于同级党委“同体监督”的难题，实现了基层纪委垂直领导，一度成为全国学习的样板。

　　然而，这个样板并不符合《党章》规定。根据现行《党章》有关规定，乡镇纪委应当置于乡镇党委和县级纪委双重领导下。于是，上述“统一直管”的尝试在2012年被叫停，所撤的乡镇纪委现已经全部恢复。

　　迄今为止，派驻机构统一直管改革已经推行了9年，而用北京航空航天大学教授任建明的话来评价，“派驻机构依然是‘同体监督’，没有实质性改变。”

　　虽然派驻机构实现了统一直管，但纪检组长仍是同级党组成员，归同级党组领导。而且，派驻机构的福利、待遇、工资乃至人事安排，都由同级党组负责。“屁股决定脑袋，这就削弱了派驻机构的异体监督功能。”李永忠说。

　　李永忠认为，相对于同体监督，异体监督更有效。“现在回头看，中央巡视制度相对有力、有效，就是得益于比较完全的‘异体监督’。而派驻机构主要受制于‘半同体、半异体’监督，不利于监督职能的发挥，致使其作用大打折扣，效果也就不理想。”

　　也有学者建议，纪检体制改革可仿照海关、税务部门的垂直管理方式，地方纪委与同级党委脱钩，上提一格，由上一级纪委监督下一级政府，实施上级纪委的统一管理和直接领导。

　　近期有舆论称，十八届三中全会可能讨论上述“纪检体系垂直管理”问题，但据《中国新闻周刊》多方求证，此事目前并未提上议事日程。

　　始于中共十六大的纪检体制改革，已经走过十年时间。而在下一步，这一改革又将何去何从？这让公众对十八大三中全会能否继续推进纪检体制改革有所期待。

　　北京航空航天大学教授任建明很早就提出改革现有反腐败机构体制。在他看来，未来反腐制度改革的关键，是反腐败的机构和体制设置。而反腐机构和体制改革的基本任务，应当是改革目前“条块分割”的机构设置和体制安排。改革的方案可以总结为十六个字，即纵向垂直，横向整合，授权充分，分步实施。

　　也就是说，首先要对反腐败机构内部进行垂直化改革；其次是对反腐败机构进行整合改革；三是通过体制改革和立法对反腐败机构进行充分授权；四是通过体制改革，设置与反腐败机构权力对应的外部和内部制约机制；五是对党纪和法律的某些关系做出必要的调整。(记者/王全宝)