原标题:【解局】机构改革怎么改？三中全会公报中的七个字是关键

　　两会前，为期三天的十九届三中全会闭幕。晚间出了一篇长长的公报，除了人事之外，最重要的内容无过于审议通过了深化党和国家机构改革的方案。

　　党和国家机构改革在坊间已经传闻已久，具体的方案版本也是各有猜测，当然，一切都要等5天后开幕的十三届全国人大一次会议审议通过后才能知晓。

　　那么这次三中全会公报就没有硬货了？其实也不是，公报里披露了这次机构改革的一些信息还是蛮重要的。

　　范围

　　比如这次机构改革的现实原因，就是两个“还不完全适应”：党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应；同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。这些障碍和弊端，必须通过机构改革来破除。

　　公报提到，从新中国成立后，在社会主义建设和改革开放过程中，党和国家机构职能就在改革中不断优化、逐步规范。制度必须同现实相适应，这次机构改革同样是这个历史逻辑的延续。只不过这次机构改革冠以“党和国家”的名义，比以往限于国务院系统、政府系统的机构改革，广度、深度和影响要大得多。

　　有多大？公报里也有体现，四个方面：党、政府、武装、群团。

　　四大块分别有改革的目标。

　　党的领导体系的改革目标是总揽全局、协调各方；政府治理体系的改革目标是职责明确、依法行政；武装力量体系的改革目标是中国特色、世界一流；群团工作体系的改革目标是联系广泛、服务群众。应该说，这次党和国家机构改革涉及“党政军群”四大块，范围和改革力度可谓空前。

　　这其中，首要任务自然是完善坚持党的全面领导。公报说，加强党对各领域各方面工作领导，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。建立健全党对重大工作的领导体制机制，强化党的组织在同级组织中的领导地位等等，这些表述无一不在强调这次机构改革的总抓手，就是加强党的领导，因为这是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础和关键。

　　这个思路是习近平执政以来最鲜明的一个特色。“党政军民学，东南西北中，党是领导一切的”，把中国的事情办好，关键在党。前五年，全面从严治党获得了很大成效，接下来就要通过机构改革，把党的全面领导的原则以制度和组织的形式，贯彻下去、固定下来。

　　两点

　　公报还强调了两个点，颇有意思。

　　一个是强调要理顺中央和地方的职责关系，更好发挥中央和地方两个积极性。

　　结合十九大报告，里面提到要“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门以及内设机构权力、明确职责……赋予省级及以下政府更多自主权。”以往政府机构改革过分强调“职责同构”，上级机构有什么部门，下级机构也得“照搬照抄”，看起来整齐划一，其实不少脱离了当地实际。一些部门光占用编制养闲人不干事，而真正想用编制的部门却用不上，这在基层工作的岛友应该深有体会。赋予省级及以下政府更多机构设置的自主权，其实能更好地使机构设置贴合当地实际，这样，中央和地方的关系才能达到公报里说的“运行顺畅、充满活力、令行禁止”。

　　但赋予地方一定的机构设置自主权，并不是完全放开。总量上依然需要控制，这就是公报强调的第二点：机构编制法定化。这七个字很关键。

　　编制

　　机构编制其实就是对各机关单位的职能配置、机构设置、人员编制和领导职数及其运行程序等做限定规范。

　　早在1976年，邓小平就提出“编制就是法律”，也就是说，要在国家立法层面，用一系列的法律法规来确定机构编制管理过程中应遵循的规则、审批程序及审批权限，从而实现机构、编制、职责的法定化。

　　其实，1982年的《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国国务院组织法》和2004年制定的《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》等，对机构编制都有一定的规定，但都是原则性的“粗线条”。

　　1997年，国务院制定施行了《国务院行政机构设置和编制管理条例》，标志着机构编制管理法制化进入立法探索阶段，2007年通过的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》则是地方机构编制管理法制化建设的里程碑。

　　但这些《条例》的涉及面还较为单一，只涉及政府部门，尚没有广泛覆盖党委机关，以及人大机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等机构，条文也较为原则、宽泛，对机构编制工作中的一些具体问题尚未涉及和规范。另外，在全国人大层面，目前还没有通过一个关于机构编制的全局性的成文法。

　　因为机构编制缺乏法制规范，一些地方的机构设置和编制管理工作随意性较大，超编进人，财政供养人员过多，造成行政管理费用呈直线上升，政府拿不出更多资金用于提供公共服务、改善民生，全国有一半的县财政为吃饭财政。

　　另外，编制把口不严，“人治化”严重，机构级别和层级的确定、编制数的多少有时凭领导的主观意志和行政指令，有时凭经验来进行机构调整，这导致政府机关和事业单位机构设置过多、过散，职责交叉、权责脱节、争权诿责现象较多，行政效能不高等等，根源上都源自机构编制管理上不规范。

　　而要解决这些问题，关键就是推进机构编制管理法制化建设，用法律的手段取代传统机构编制管理的“人治”现象，实现政府职责、机构和编制的法定化。

　　这次三中全会公报也提到了一个很重要的信息：加大机构编制违纪违法行为查处力度。

　　近年来，中央和各级地方政府、机构编制部门对机构编制纪律可以说是三令五申，多次出台规范性文件，但收效甚微。原因在于机构编制管理法规中，处罚条款的刚性程度难以把握，机构编制管理机关的法律主体地位不明确。目前违反机构编制管理纪律最严重的仅给予行政处分，是共产党员的给予留党查看或开除党籍处分。

　　如果机构编制法定化，这些行为完全可以上升到法律层面来处罚。

　　这样一分析，虽然三中全会公报里只字未提具体改什么，但是一些原则和方向的框定，可以让我们对最后的改革方案做到心中有数。因为，改革也是有章有法，不是随心所欲。

　　文/独孤九段

　　参考资料：刘传军《我国机构编制管理法制化建设问题研究》