十八大提出了生态文明建设的四大任务，十八届三中全会《决定》对生态文明制度建设进行了重点部署。这是我们各级政府今后的重点工作和努力方向。
　　
　　重视生态文明的制度建设
　　
　　马克思在考察世界文明发展史时曾说：“文明如果是自发地发展，而不是自觉地发展，则留给自己的是荒漠。”这句话精辟地揭示了人类文明发展与自然环境之间的关系。
　　
　　这就告诉我们，生态文明的发展必须自觉建设，而要做到自觉，必须要靠制度保障。其一，生态意识与生态自觉存在非同步性。由于各种利益关系和利益博弈的存在，生态意识无法自发转化为生态自觉，二者之间存在非同步性。这就需要制度进行规范。其二，生态环境问题存在外部性。解决外部性的基本思路，就是让外部性内部化，即通过制度安排经济主体经济活动所产生的社会收益或社会成本，转为私人收益或私人成本。其三，社会行为是制度安排的结果。制度既是约束人类行为的规则，同时也是衡量人类文明水平的标尺。其四，制度建设代表了生态文明的“软实力”。如果说生态环境质量代表了生态文明的“硬件”的话，那么生态文明制度则是生态文明的“软实力”。生态建设不等于生态文明建设，文明本身就侧重于指人类行为，制度正是对人类行为的调节器。其五，制度缺陷是我国当前生态危机的主要和深层原因。
　　
　　顾钰民认为，制度建设在生态文明建设中之所以重要，从根本上说，是由现代社会发展的两个基本特征决定的：一是高度社会化，社会化的发展要求更加注重发展的整体性，社会化发展的效益只有在整体发展的条件下才能得到充分体现二是高度市场化，市场化的发展要求更加注重发展过程中处理好个体性的问题，为了鼓励个体行为产生正能量，就需要通过制度建设来实现。
　　
　　十八届三中全会《决定》对生态文明制度建设已经作了顶层设计，提出了建立“源头严防、过程严管、后果严惩”的制度体系。我们各级政府的下一步工作是要在顶层设计下，进一步细化和创新。我认为，当务之急要把以下制度建设作为着力点。
　　
　　建立政府绿色采购制度
　　
　　政府绿色采购是生态文明建设的重要举措和突破口。有专家认为，政府绿色采购可以解决环境保护领域的“市场失灵”问题，同时对倡导绿色消费具有示范效应，还可以降低绿色产品的成本和价格。
　　
　　尽管我国于2003年1月1日正式实施《政府采购法》，近年来财政部会同国家发改委和环保总局先后建立了节能产品和环境标志产品政府优先或者强制采购的制度，但实事求是地说，目前我国的政府绿色采购还处于起步阶段，所占比例相对较低，在实际操作中也面临许多困难和障碍，也可以说，一个真正成体系的政府绿色采购制度并未建立起来，因此，丰富和完善其制度体系已成为政府采购改革的重要内容。
　　
　　当务之急：一要在现有基础上，通过不断创新、丰富、完善和细化政府绿色采购制度，为走向国家立法准备条件，把制度上升到国家意志。二要确定政府绿色采购的重点方向或优先领域，同时对企业的生产行为和消费者的消费行为也能起到引导和示范作用。三要制定“绿色采购标准”，这是政府实施绿色采购的核心内容。这一“绿色采购标准”必须做到统一、有效、便于操作，为此必须整合我国目前存在的各种不同的地区标准、行业标准和机构标准，这样才能使政府绿色采购制度真正落到实处。
　　
　　健全企业技术创新激励制度
　　
　　制度环境对技术创新具有深刻的影响，不同的制度环境形成不同的激励和约束机制，进而影响人们的技术创新活动。绿色技术创新符合生态文明建设的基本要求，但由于其具有投资大、见效期长、风险高的特点，在市场竞争中不占优势。因此，绿色技术创新不能由纯粹的市场机制去激励，需要政府的大力推动和制度保障。
　　
　　一要加大财政政策支持力度。财政拨款要用得其所，保证资金确实应用到企业绿色技术创新上；要在政府采购中建立企业绿色技术创新支持机制，进一步加强政府采购规范化管理工作；为鼓励非政策性银行和金融机构对企业绿色技术创新给予贷款支持，对其贷款利息给予财政补贴；应在借鉴国外先进经验的基础上，结合国情设计出有效的税收激励政策，来鼓励企业绿色技术创新。二要加大信贷政策支持力度。政府应充分发挥政策性银行的政策性作用，对企业绿色技术创新进行大力扶持。三是充分发挥经济杠杆激励作用。政府要通过排污收费、排污权交易、节能量交易、排污许可证制度等经济手段推动企业绿色技术创新。
　　
　　完善生态文明公众参与制度
　　
　　生态文明公众参与有广义和狭义之分。广义的生态文明公众参与主要体现在公众自身环境友善行为和参与环境保护的宣传教育等方面。狭义的生态文明公众参与是一种制度化的民主制度，是指公众对那些由国家、政府承担的与生态文明相关的公共管理事务的参与，是政府和公众通过协商、合作、互动来解决相关公共事务的一系列规则。
　　
　　在生态文明建设中,我们既要强调广义的公众参与,更要强调狭义的作为制度化的公众参与制度建设。建立和完善公众参与制度，既可改变政府唱“独角戏”的状况，更重要的是能充分发挥公众的监督作用，矫正政府失灵和市场失灵的问题。
　　
　　为此，一要建立健全宣传教育机制和制度，帮助公众转变理念，培育公共精神，提高参与能力。二要建立绿色引导机制，如“碳足迹”制度、绿色产品“领跑者”机制、“环保积分”制度等等。三要建立公众参与机制，为公众参与提供制度平台，如信息公开机制、公众参与的反馈机制、公众参与的责任追究机制、环境公益诉讼机制等等。四要建立和健全环保非政府组织，为公众参与提供组织保障。
　　
　　创新地方政府生态问责制度
　　
　　从过去的实践看，政府绩效考核制度和生态问责制度是一根指挥棒，这根指挥棒发挥的作用如何直接决定生态文明建设的成效。
　　
　　第一，创新地方政府绩效考核制度。要彻底改变“唯GDP论”“以GDP论英雄”，把生态文明建设摆在十分重要的位置。针对过去生态文明建设绩效考核中存在的考核指标所占权重偏低、可操作性不强、区域关联性不够等问题，绩效考核制度的设立，必须坚持突出生态、科学设计、量化考核、区别对待的原则，大幅提高生态文明建设所占比重，科学设计出一套绿色GDP指标体系，实行量化考核。同时特别要强调的一个问题，就是针对各地不同实际，如对一些全国重要生态功能区、国家级贫困县，要区别对待，不能搞一刀切。
　　
　　第二，转变生态问责方式。政府生态问责制是一项针对政府环境保护过程中的失职行为或损害公众利益的责任追究制度。我国的环境问责制倾向于事后问责，是一种“结果导向型的环境问责制”。但环境问题一旦爆发，通常都具有难以逆转性和恢复性的特点，因此，要转变生态问责方式，从事后导向的生态问责转为事前导向的生态问责。政府必须每年提交年度生态报告，制定环保计划和制度措施，使政府呈主动问责状态。同时，问责追究不只是直接责任人，而是多方面相关责任人和间接责任人，并且实行“党政同责”。以此推动多方面责任人主动监督、主动问责。
　　
　　（本文作者系中共株洲市委党校教授袁国华。原标题为《试论生态文明建设不同层面着力点》，内容有所删减。原文系湖南省改革进行时的“思与行”暨第六届湖南省社会科学界学术年会一等奖论文。）