(中南大学地方治理研究院执行院长、研究员，中南大学公共管理学院教授 许源源)

　　
　　十八大之后，全面深化改革的总目标被定位为推进国家治理体系和治理能力现代化。地方治理现代化是国家治理体系现代化的重要组成部分。湖南省正在推进的乡镇区划调整工作是“加快推进农村改革，增强乡镇经济发展活力，促进城乡一体化发展”的重要举措，是推进地方治理现代化的重要内容之一。乡镇区划调整也必须服务于地方治理现代化，要充分展示出民主化、规范化、协调性与效率性。
　　
　　一、乡镇区划调整过程要民主，要推动广大群众参与
　　
　　乡镇区划调整对于所涉乡镇来说是一场改革，改革必然涉及利益的调整。因此要在工作的时限范围内做好充分的调查，了解所有利益相关者的意见和诉求，并统筹协调以使利益最大化。这就要求乡镇区划调整工作的过程必须符合民主化的要求。在省委、省政府的政策意见下发后，要大范围宣传以扩大知晓面。并在此条件下，首先要允许各利益相关方充分发表自己的意见；其次要由统一的机构、最好是上级机构来汇总利益诉求，提出初步的意见；再次要将初步意见放回各利益相关方进行讨论协商，并力求达成基本的共识；最后是根据要求上报以审批。总之，对于所涉及的乡镇相关工作人员来讲，改革要允许他们争取自己的合理利益，并允许他们提出改革的政策建议，而不是由某个上级部门甚至是某个上级领导说了算。
　　
　　乡镇区划调整工作还应该推动广大群众参与。改革必须使人民群众有获得感。本次改革的目的之一是为了更好地提供高品质的公共服务。这一目的的实现根本上需要人民群众来评价。改革本身是否有助于达到这一目的，也需要人民群众来评价。因此，乡镇区划调整之前应该有一个充分的社会评价调研，要对人民群众的态度以及改革可能带来的社会影响进行准确的判断。同时，在各种调研或评价的场合要让人民群众有足够多的参与并提供给他们发言的机会。对于那些不理解的人民群众，要正面引导，认真解释政策意图和政策内涵。
　　
　　二、乡镇区划调整要有规可循，严格依法完成
　　
　　区划的调整、变更等任何一种变化都需要经过严格的规范程序。我国政策规定对不同层级的区划调整进行了规范。乡镇区划调整是经济社会发展到一定程度，适应现时需要而作出的。要高质量地完成这项工作，首先要求这项工作有规可循，省委省政府根据湖南的实际情况指出“我省乡镇规模、布局与改革发展新要求不相适应，增加了运行成本，稀释了公共投稿，削弱了综合实力……成为制约我省城乡发展一体化的障碍”，因此，通过《关于开展乡镇区划调整改革工作的意见》来指导各地州市进行乡镇区划调整工作，这是行政权力运行过程中的必须。各个地方也要根据这一《意见》来认真开展工作。
　　
　　同时，要完成这项工作还必须将相关层级政府的权力限定在法律法规规定的范围之内。地方政府是官僚制结构，经常会出现权大于法、言大于法的情况。本次区划调整一定要杜绝因为某个人或者某个组织而违法作为、胡乱作为的情况。
　　
　　三、乡镇区划调整要与地方治理变革相协调
　　
　　地方治理变革是改革的重要组成部分，涉及地方各类组织、各类事务的调整或变化。乡镇区划调整是其中的内容之一，必须与其他方面相协调。比如，乡镇区划调整一定影响到乡镇居民的日常生活，影响到最基本的医疗卫生、教育、社会保障等基本公共服务。对于乡镇居民来说，不可能愿意公共服务的品质下降，那么在相对低的乡镇合并到相对高的乡镇的时候就会出现两种情况并行的局面。如何在乡镇区划调整完成之后，将这种不一致的情况改变为一致的情况是当地政府必须考虑的问题。
　　
　　总体而言，协调主要表现为：（1）各部分要相互配合而不是相互拆台。乡镇区划调整要与城乡基本公共服务均等化的改革推进相配合，在区划调整过程中要高度注意不同乡镇居民所享受的基本公共服务程度，对存在不平等的情况在某此情况下，可以通过乡镇区划调整来促进均等化。（2）各部分要相互补充而不是相互矛盾。乡镇区划调整在某些场合应该可以看成是产业发展、环境整治等跨区划事务治理的补充。农村环境综合治理工作需要全面统一的协调才能做好，将几个小乡镇合并为一个大乡镇将有助于更大范围地推动各村的统一协调行动，尽量减少协调成本。
　　
　　四、乡镇区划调整要充分考虑效率
　　
　　乡镇区划调整既要讲公平，也要讲效率。从乡镇区划调整的初衷来看，效率既是改革的原因也是目的之一。乡镇区划调整的效率体现在：（1）符合省委省政府规定的时间要求；（2）在调整过程中没有出现因区划调整而影响社会稳定的事件；（3）区划调整得到乡镇工作人员、当地居民的高度认同，并积极配合；（4）区划调整完成后，乡镇工作很快步入正轨，所有工作都平稳过渡。这些表现是建立在前面三个方面的基础上的，只有得到充分认识并有充分讨论、在改革过程中充分尊重法律、各方面改革相互配合的乡镇区划调整工作才是真正有效率的改革。
　　
　　综上所述，乡镇区划调整是地方治理变革的重要组成部分，只有坚持了民主化、规范化、协调性和效率性，乡镇区划调整才能有实质性的意义，也才能达到预期的效果，进而推动着地方治理现代化。
　　
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