棚户区改造是关系人民群众切身利益的民生工程、良心工程、德政工程。津市作为湘西北老工业城市，面对城市棚户区改造面积大、困难对象多、资金压力重等诸多严峻现实，抢抓国家推进保障性住房的政策机遇，创新性地实行“1+2+3+X”的棚改模式，先后完成融资20多亿元，改造棚户区16个，惠及住户8400户，改造面积超过45万平方米，新建保障性住房4487套，建筑面积22万平方米，有效破解了“钱从哪里来、人往哪里去、风险怎么控”三大难题，基本实现了城市棚户区改造“应改尽改”、保障性住房“应保尽保”的目标。
　　
　　“1”就是把握“一个指挥机构”这个棚改“方向盘”
　　
　　津市始终坚持“政府主导”原则，由政府作为棚改工作的投资主体、建设主体、责任主体，负责筹措资金、制定政策、编制规划、房屋征收、工程建设、回迁安置等任务。一是坚持规划先行。对棚户区改造工作早谋划、早部署、早行动，2012年开始对棚户区改造工作进行调查摸底，制定了《津市市城市棚户区改造项目规划（2013年-2017年）》，完善了棚户区改造的顶层设计。二是建强组织机构。组建了棚户区改造工作指挥部，成立了保障性住房投资建设开发有限责任公司，健全了棚改指挥部、街道、社区三级棚户区改造组织网络，并与各相关部门“一把手”签订目标管理责任状。三是强化制度保障。先后出台《津市市城市规划区制止和拆除违法建筑工作责任追究实施办法》等20多项制度，着力优化棚改制度环境，确保了棚改工作的有力有序推进。
　　
　　“2”就是启动“两轮公开拍卖”这个棚改“主引擎”
　　
　　市政府委托保障性住房投资建设开发有限责任公司，引入第三方拍卖公司，将棚改地块开发和房屋征收及安置房、市场、道路等政府项目打捆，面向社会分两轮公开拍卖土地，有效破解“风险怎么控”的问题。在具体操作中，就是将土地开发权和土地使用权以市场化竞争的方式，分两轮依法进行公开拍卖。第一轮拍卖是以公开竞价的方式确定土地开发权的成交价和投资人，明确规定成交价需达到政府设定的保留底价。对拍卖所得的成交价款，主要用于政府对“毛地”进行统一征收、拆迁、安置、补偿，并由投资人进行配套设施代建，使“毛地”转变为“净地”增值。第二轮拍卖是对土地使用权进行公开拍卖，土地开发权的投资人必须以不低于该地块开发权成交价参与土地使用权的竞买，若被其他公司以高于成交价拍走，政府与土地开发公司对溢价部分进行分成。这种将土地开发权和使用权分开进行公开拍卖的模式，规避了政府运作风险，保证了土地出让收益不受损。
　　
　　“3”就是注入“三种自由选择”这个棚改“润滑剂”
　　
　　推进棚改的首要难题是棚改区的房屋征收。在旧城或城中村改造中，普遍面临人口密度大、房屋成分杂、居住人口乱、弱势群体多、补偿期望高、群众诉求多等难题。为切实保障和改善民生，津市在棚户区改造中始终坚持阳光操作，通过借鉴国内外社区建设的经验模式，提出了评估公司、安置方式、安置地点三种自由选择，有效破解了“人往哪里去”的难题。一是自由选择评估公司。房屋征收户可以在常德市6家评估公司中自由选择1家，对所拥有房产进行价值评估，清除了暗箱操作的隐患，确保阳光征收真正落到实处，令拆迁户感到公平和满意。二是自由选择安置方式。改变了过去征收价值对等补偿的办法，充分尊重拆迁户的选择，由拆迁户自由选择货币补偿或者房屋产权调换。对私房户选择房屋安置的，实行“征收面积+10m2”的面积加量惠民补偿；对选择货币化安置的私房户，给予产权价值20%的奖励，鼓励被征收户在市场上购买商品房；对国有直管公房承租户给予7000元/户一次性解除租赁关系补偿，解除租赁关系后符合保障条件的，优先享受廉租房或公租房保障，确保了被拆迁群众的根本利益。三是自由选择安置地点。房屋征收户在安置地点的选择上，既可以选择就地安置，也可以选择异地安置，目前全市共有6个安置点供房屋征收户自行选择。这三种自由选择，充分尊重了群众意愿和多样性需求，调动了被征收户的积极性，有效破解了棚户区改造拆迁难和安置难的问题。如生产街棚户区改造项目共有征收对象2415户，通过实行三种自由选择的房屋征收模式，拆迁工作得以如期顺利推进。
　　
　　“X”就是驱动“X个筹资渠道”这个棚改“动力源”
　　
　　棚改的另一大难题是融资问题。过去不少地方搞棚改历经多次启动、搁置，再启动、再搁置的局面，其中最重要的原因就是棚改资金缺口。为了强化资金保障能力，津市坚持政府主导与市场化运作相结合，大胆创新融资模式，通过“财政资金投一块、上级资金补一块、搭建平台融一块、市场运作筹一块”等方式，多渠道筹集棚户区改造资金，有效破解了“钱从哪里来”的问题。在“财政资金投一块”方面，主要是加大公共财政倾斜力度，市财政每年安排专项资金，用于棚户区土地征收、报批及安置房、下水道、道路、市场建设等基础设施建设。在“上级资金补一块”方面，通过整合民生保障项目资源，将廉租住房、棚户区改造、公租房、危房改造项目捆绑建设。近年来，在省住建厅、财政厅、发改委等部门的支持下，先后完成了油榨坊、天后宫、襄阳街等7个棚户区改造项目，共新建廉租房、公租房3539套。另外，还争取到了全省棚户区功能完善性改造示范小区项目，对修建于上世纪80年代，曾代表常德市最大住宅小区的新村三眼桥进行综合改造，投入资金6000多万元，对46栋、1681户居民实施了控违拆违改造工程、下水管道翻建工程、管线入地连通工程、建筑立面装饰工程、道路综合提质工程、环境亮化绿化工程、服务网点配套工程等七大功能改造建设。目前，该小区已完成居民楼立面装饰33栋，改造小区道路1800多米，铺设人行道板砖7800多平米，新建小区文体休闲广场1个，管网基本实现入地，道路绿化、亮化覆盖率达80%以上，小区医院、幼儿园、菜市场、老人日间照料中心、餐饮服务、物业管理等便民服务设施等正在建设中。在“搭建平台融一块”方面，主要依托保障性住房投资建设开发有限责任公司，作为公司法人负责具体项目的招商引资、征地拆迁、土地熟化和项目担保融资。目前，通过将棚改项目打捆，已获得国家开发银行2.4亿元的贷款。在“市场运作筹一块”方面，在采取土地开发权拍卖融资的方式之外，还采用了PPP公私合作模式，即公共部门与私人企业合作模式，由政府主导，对部分棚户区改造项目，由企业承担建筑主体建设，政府在审批、税费等各个方面为企业提供便利，通过市场化的途径进行棚改新区建设，充分发挥市场的资源配置作用。
　　
　　文/罗先东（作者系中共津市市委副书记、市长）
　　
　　（《新湘评论》2014年第22期）

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